為防控新型冠狀病毒感染的肺炎疫情，阻斷疫情傳播，除政府承擔防疫責任外，企業(yè)、用人單位作為疫情防控責任主體，在疫情影響期間也需提供相應(yīng)的衛(wèi)生用品、設(shè)施設(shè)備，開展環(huán)境衛(wèi)生整治和重點場所消毒，落實疫情防控和服務(wù)保障措施。因此在新冠疫情影響期間，施工單位在履行建設(shè)工程施工合同的同時也應(yīng)承擔相應(yīng)的疫情防護責任，由此便會產(chǎn)生疫情防護費用的支出由誰承擔的問題。
一、疫情防護費用的性質(zhì)
分析疫情防護費的性質(zhì)，是落實疫情防護措施涉及疫情防護費的支出和承擔問題的關(guān)鍵，疫情防護費的性質(zhì)是指通過分析疫情防護費的內(nèi)容，以確定疫情防護費應(yīng)列入工程造價中的費用類型。
（一）疫情防護費用屬于措施項目費
以工程造價形成進行劃分，根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部關(guān)于印發(fā)
疫情防護費，是指施工單位在履行建設(shè)工程施工合同過程中，作為疫情防控責任主體，落實疫情防控和服務(wù)保障措施所產(chǎn)生的相應(yīng)費用。以《上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會關(guān)于進一步加強建筑工地疫情防控措施的通知》（滬建辦綜〔2020〕3號）規(guī)定為參照，疫情影響期間施工單位可能發(fā)生的疫情防護費包括必要管理人員在崗、施工現(xiàn)場和辦公生活區(qū)域消毒、疫情防護宣傳教育、疫情防護物資購置儲備等相關(guān)費用。疫情防護的主要目的是保障人員健康，確保工程項目施工順利進行，因此疫情防護費不屬于分部分項工程應(yīng)予列支的費用，也不屬于規(guī)費和稅金，綜合考慮工程造價各組成部分的范圍以及疫情防護費所涵蓋的內(nèi)容，本文認為疫情防護費應(yīng)列入工程造價中的措施項目費。
（二）疫情防護費用不屬于安全文明施工費
根據(jù)《建筑安裝工程費用項目組成（按造價形成劃分）》的規(guī)定，措施項目費一般包括安全文明施工費（含環(huán)境保護費、文明施工費、安全施工費、臨時設(shè)施費、工地揚塵污染防治費）、夜間施工增加費、二次搬運費、冬雨季施工增加費、已完工程及設(shè)備保護費、工程定位復(fù)測費、特殊地區(qū)施工增加費、大型機械設(shè)備進出場及安拆費、腳手架工程費等，最終以工程項目實際情況為準。除安全文明施工費作為不可競爭性費用，按照國家或省級、行業(yè)建設(shè)主管部門的規(guī)定計取外，其他類型措施項目費均可根據(jù)工程項目實際情況由建設(shè)單位和施工單位自主確定。
雖然建設(shè)部(已撤銷) 《建筑工程安全防護、文明施工措施費用及使用管理規(guī)定》（建辦〔2005〕89號）規(guī)定的安全防護、文明施工措施費用（即安全文明施工費）已包括確保施工現(xiàn)場滿足環(huán)境與衛(wèi)生標準的費用，但根據(jù)《建設(shè)工程施工現(xiàn)場環(huán)境與衛(wèi)生標準》（JGJ 146-2013）第5.2節(jié)（衛(wèi)生防疫）的內(nèi)容可知，建設(shè)工程施工行業(yè)領(lǐng)域關(guān)于施工現(xiàn)場的衛(wèi)生防疫要求并不包括應(yīng)對非典型肺炎、新型冠狀病毒感染的肺炎等突發(fā)傳染病疫情所必須設(shè)置的管理設(shè)施和管理措施，因此本文認為，疫情防護費并不包含在安全文明施工費中，其不屬于安全文明施工費，而屬于根據(jù)工程項目實際情況確定的其他類型的措施項目費。
二、疫情防護費用的責任承擔主體
作為非安全文明施工費的其他類型措施項目費，確定疫情防護費的責任承擔主體，需進一步分析導致疫情防護費發(fā)生的新型冠狀病毒感染的肺炎疫情的性質(zhì)及對施工單位履行建設(shè)工程施工合同的影響。
根據(jù)《中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會公告》（2020年第1號）規(guī)定，新型冠狀病毒感染的肺炎已納入《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施，因此新型冠狀病毒感染的肺炎疫情屬于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，屬于建設(shè)單位和施工單位均無法預(yù)見、不可避免、不能克服的客觀情況，參照《上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會關(guān)于進一步加強建筑工地疫情防控措施的通知》第三條的規(guī)定，因疫情防控導致的建設(shè)工期延誤，屬于合同約定中的不可抗力情形。綜上，本文認為，根據(jù)《中華人民共和國民法總則》第一百八十條和《中華人民共和國合同法》第一百一十七條的規(guī)定，應(yīng)認定新型冠狀病毒感染的肺炎疫情屬于法律上規(guī)定的不可抗力事件。
根據(jù)《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（GB 50500-2013）第9.11.1條的規(guī)定：“因不可抗力事件導致的費用，發(fā)、承包雙方應(yīng)按以下原則分別承擔并調(diào)整工程價款。1.工程本身的損害、因工程損害導致第三方人員傷亡和財產(chǎn)損失以及運至施工場地用于施工的材料和待安裝的設(shè)備的損害，由發(fā)包人承擔；2.發(fā)包人、承包人人員傷亡由其所在單位負責，并承擔相應(yīng)費用；3.承包人的施工機械設(shè)備損壞及停工損失，由承包人承擔；4.停工期間，承包人應(yīng)發(fā)包人要求留在施工場地的必要的管理人員及保衛(wèi)人員的費用由發(fā)包人承擔；5.工程所需清理、修復(fù)費用，由發(fā)包人承擔。”
對比疫情防護費包括的內(nèi)容可知，必要管理人員在崗的費用與《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（GB 50500-2013）第9.11.1條第（4）項的規(guī)定較為近似，即“停工期間，承包人應(yīng)發(fā)包人要求留在施工場地的必要的管理人員及保衛(wèi)人員的費用由發(fā)包人承擔；”而必要管理人員在崗是否屬第（4）項規(guī)定的情形，關(guān)鍵在于是否為發(fā)包人要求。結(jié)合《上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會關(guān)于進一步加強建筑工地疫情防控措施的通知》的規(guī)定來看，其第三條第（一）項明確“建設(shè)單位是項目部落實防控措施的首要責任主體，全面做好施工項目疫情防控的組織工作。”據(jù)此，本文認為，必要管理人員的在崗應(yīng)為發(fā)包人的要求，其費用可以適用《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500-2013）規(guī)定的費用分擔原則，由發(fā)包人承擔。
而針對施工現(xiàn)場和辦公生活區(qū)域消毒、疫情防護宣傳教育、疫情防護物資購置儲備等其他疫情防護費用，并未在上述兩份現(xiàn)行文件中找到直接適用的費用分擔原則。但由于本次疫情的發(fā)展情況與2003年的“非典”較為相似，據(jù)此，本文認為，可參照《最高人民法院關(guān)于在防治傳染性非典型肺炎期間依法做好人民法院相關(guān)審判、執(zhí)行工作的通知》（法〔2003〕72號）[1]的規(guī)定，即“由于‘非典’疫情原因，按原合同履行對一方當事人的權(quán)益有重大影響的合同糾紛案件，可以根據(jù)具體情況，適用公平原則處理”，同時考慮到疫情防護的主要目的是防止疫情擴大，保障建設(shè)單位和施工單位的人員健康，因此，可以參考“建設(shè)單位和施工單位承擔各自人員傷亡和財產(chǎn)的損失”的原則，確定由建設(shè)單位和施工單位合理分擔疫情防護費，即疫情防護費的責任承擔主體為建設(shè)單位和施工單位，具體需結(jié)合項目實際情況由雙方合理分擔。但應(yīng)予注意的是，建設(shè)單位和施工單位合理分擔疫情防護費的前提是施工單位履行建設(shè)工程施工合同不存在遲延履行情況，若因遲延履行導致支出或增加疫情防護費的，根據(jù)《中華人民共和國合同法》第一百一十七條規(guī)定，施工單位不得要求建設(shè)單位分擔相應(yīng)的疫情防護費，反之亦然。
三、疫情防護費用的責任承擔方式
疫情防護費作為措施項目費，是新型冠狀病毒感染的肺炎疫情引發(fā)的不可預(yù)見費用，增加的疫情防護費應(yīng)按照建設(shè)工程施工合同確定的價款調(diào)整、索賠程序在建設(shè)單位和施工單位之間合理分擔。
疫情防護屬于工程措施項目的一種，涉及建設(shè)工程施工合同項下措施項目方案的調(diào)整。參照《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500-2013）第9.3.2條的規(guī)定，因疫情防護涉及的措施項目發(fā)生變化時，施工單位提出調(diào)整措施項目費的，應(yīng)當事先將計劃實施的措施項目方案提交建設(shè)單位確認，詳細說明與原有措施方案相比的變化情況，經(jīng)建設(shè)單位和施工單位雙方確認后執(zhí)行。若疫情防護費屬于采用單價計算的措施項目費，應(yīng)按照實際發(fā)生變化的措施項目，按照建設(shè)工程施工合同的約定確定單價。若疫情防護費屬于按總價（或系數(shù)）計算的措施項目費，按照實際發(fā)生變化的措施項目，按照建設(shè)工程施工合同的約定確定總價。
四、疫情防護費用的索賠所需材料
如上所述，第一次提交的索賠意向通知書無需附帶證明材料，只需說明發(fā)生索賠事件的事由即可，但正式索賠通知書或連續(xù)索賠事件發(fā)生后的最終索賠通知書中，均需要附上必要的記錄和證明材料。據(jù)此，施工單位應(yīng)當根據(jù)各自項目的合同簽訂，項目實施情況情況，及時進行相關(guān)證明材料的固定工作。
建議可固定的證明材料包括但不限于：
（1）證明此次疫情為不可抗力事件的材料，如：國家衛(wèi)生健康委員的1號公告、世界衛(wèi)生組織認定此次疫情為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新聞、項目所在地建設(shè)主管部門發(fā)布的防控通知等，現(xiàn)將已發(fā)布通知的施工重點城市及其通知文件名稱列舉如下：
（北京市：《北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會關(guān)于印發(fā)
五、結(jié)語
疫情來勢兇猛，但舉國抗疫，必將勝利，沒有一個冬天不會過去，沒有一個春天不會到來。建設(shè)單位與施工單位在此時更應(yīng)當團結(jié)一心，共克時艱，合力降低疫情對工程施工帶來的影響，待復(fù)工條件具備之時，全力有序推進項目建設(shè)，為全面建成小康社會助力。
附：現(xiàn)階段關(guān)于疫情防護費問題地方住建部門出臺的文件名稱及文號：
1.湖南省：《關(guān)于新冠肺炎疫情防控期間建設(shè)工程計價有關(guān)事項的通知》湘建價函〔2020〕7號
2.浙江省：《關(guān)于全力做好疫情防控支持企業(yè)發(fā)展的通知》浙建辦〔2020〕10號
3.江蘇省：《關(guān)于新冠肺炎疫情影響下房屋建筑與市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工合同履約及工程價款調(diào)整的指導意見》蘇建價〔2020〕20號
4.云南省：《關(guān)于新冠肺炎疫情防控期間建設(shè)工程造價計價有關(guān)事項的通知》云建科函〔2020〕5號
5.陜西省：《關(guān)于新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間建設(shè)工程計價有關(guān)的通知》陜建發(fā)〔2020〕34號
6.四川省：《關(guān)于加強疫情防控積極推進建設(shè)工程項目復(fù)工的通知》
7.鄭州市：《關(guān)于應(yīng)對新冠肺炎疫情防控期間支持建筑企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的實施意見》鄭建文〔2020〕21號
8.青島市：《關(guān)于2020年建設(shè)工程新開工及復(fù)工有關(guān)事項的補充通知》青建管字〔2020〕2號
9. 廈門市：《關(guān)于新型冠狀病毒肺炎疫情引起的建設(shè)工程計價問題若干指導意見》廈建筑〔2020〕7號
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